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吕冰洋:疫情之下增强财政免疫力的思考
浏览次数: 发布时间:2020年5月18日
 
  内容提要:应对疫情的财政政策对财政自身的收支平衡产生很大的冲击,这更凸显了财政制度建设的重要性。本文认为,财政制度建设需要建立在以下六个认识基础上:国家需要与其经济发展阶段相匹配的财力;税收成本一般低于其他形式财政收入;税收第一位功能是筹集财政收入,而不是其他;通过国有企业支撑财政不是长久之计;提高财政透明度、加强财政预算审查是财政提质增效的最好办法;财政改革最终落脚到现代治理观念和方式的变革。
 
  一场新冠疫情席卷全球,无数人暴露在疫情冲击之下。在疫苗发明之前,治疗新冠病毒没有什么特效药,全靠患者的自身免疫力抵挡。为应对疫情冲击,中国出台了一系列财政政策,在当前形势下,出台这些政策无疑是有必要的。但同时还要看到,这些政策对财政自身的收支平衡产生很大的冲击,并且,财政已经在 2018 年和 2019 年连续两年实行大规模减税政策,在此背景下,财政压力陡增。这引发笔者一个思考:财政是调控经济社会运行的重要工具,如果财政制度比较优良、财政运行比较顺畅,说明财政风险比较小,财政自身有很强免疫力,当经济社会发生风险时,财政才会有效地应对外部冲击;反之,如果财政不健康,那么它应对外部风险的能力也就比较弱。
 
  财政风险与经济社会风险是一对矛盾:当通过扩张性财政政策来应对经济社会风险时,财政风险也在累积;而财政风险累积到一定程度时,财政风险也可能转化为经济社会风险。因此,化解财政风险、提升财政免疫力要在平时做起,这样,当发生外部冲击时,财政才具有足够的政策调整空间。否则的话,在外部风险发生时,财政会左支右绌,其应对外部风险的能力也就不足。
 
  提升财政免疫力要从制度入手,笔者认为以下几点有助于提高财政免疫力,但是需要取得广泛的社会共识才行。
 
  一、国家需要与其经济发展阶段相匹配的财力
 
  财政学有一个基本的规律,那就是财政支出占GDP的比重会随着人均收入增长而增长,也就是说,经济发展水平越高,财政收支占GDP的比重越高。宏观税负是观察财政作用的一个重要指标,度量宏观税负有三个口径,小口径指的是税收占GDP的比重,中口径指的是财政收入占GDP比重,大口径指的是整个政府收入占GDP的比重。中国 2019 年小口径和中口径宏观税负分别为 15.94% 和 19.21%,大口径宏观税负在 2018 年为 28.78%。与世界其他国家比较,高收入国家小口径、中口径和大口径宏观税负分别为 26.69%、28.50%、42.13%,每个口径都远高于中国。即使与上中等收入国家比较,中国宏观税负实际也是处于低位。从中国未来发展趋势看,随着城市化进程的推进、人口老龄化到来、对公共服务质量追求增长、全球化时代公共风险增加,财政收入占GDP的比重增长是客观经济需求,如果政府没有相应的财力水平,那么很难应对来自各方面的挑战。
 
  二、税收成本一般低于其他形式财政收入
 
  政府收入来源有多样,最主要的是税收,其他形式政府收入还有收费、债务、国有企业上缴利润、罚没收入等。政府每筹集一种收入均会对市场造成干扰,从而产生扭曲。在各种收入形式中,没有一项政府收入是没有成本的,税收扭曲性实际上小于其他形式收入。政府性基金收入类似间接税,但是征收范围与征收的规范性远小于税收。债务收入并不是免费的午餐,它相当于延期的税收,并且举债还可能通过影响市场利率而对民间投资产生排挤效应。让国有企业上缴利润的前提是要让国有企业有利润,但是,国有企业利润来自哪里呢?如果来自对自然资源、上游产业的垄断,那么它在获得利润的同时,也会施加成本于下游产业,进而降低整体经济效率。
 
  从我国的财政收入结构看,税收收入约占整个政府收入(不包括债务收入)的 60%。这个比例反映了政府收入的规范性有待提高。当税收下降造成财政吃紧时,政府本能地会想到通过增加其他形式收入来减少支出压力,这反而给经济造成不好的影响。上个世纪九十年代分税制改革后,一段时间“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象比较严重,引发了诸多社会矛盾,其中一个重要原因在于分税制改革后县乡财力下降,而承担的支出责任越来越多,不得已通过非税形式来弥补财政缺口。2019 年中国实行高达 2.3 万亿的大规模减税,当年税收增长率为1.02%,而非税收入增长率高达 20.15%,以至人们私下说“减税降费加油干,非税收入加油站”。非税收入给政府加油,经济就会在暗中失血。
 
  三、税收第一位功能是筹集财政收入,而不是其他
 
  税收从诞生时候起,它的首要功能是筹集财政收入。但由于税收来自经济,人们就看到了税收具有调节功能:调节收入分配、调节经济运行。这两个功能是因为征税而引起的,如果不征税,也就自然没有这两项功能。就税收的调节收入分配功能而言,实际上没有像想的那么大。以个人所得税为例,一般人认为个人所得税可以通过累进税率设计来调节收入分配。但是它的作用发挥受到两大因素制约。一是个人所得分为资本所得和劳动所得,全球化时代资本所得不宜实行累进税,而高收入者的主要收入来源是资本所得。二是纳税人人口太少,税收调节分配的作用仅限于纳税人口之间,对低收入者起不到作用。大量实证分析文章也说明了这一点,例如有人研究 36 个发达国家的财政政策再分配效应,发现个人所得税和转移性支出平均使基尼系数降低 0.140,其中转移性支出使其降低 0.118,占 85%,个人所得税使其降低 0.021,占 15%。这在一定程度上说明,转移性支出的收入再分配效应大大强于个人所得税,具有普遍性。就我国个人所得税的再分配效果而言,大量实证分析表明,它对缩小基尼系数的作用几乎为零。
 
  还有人认为,间接税按比例税率征税,这导致低收入者纳税占收入的比重高于高收入者,因此间接税具有累退性,需要通过设置差异税率来降低间接税的累退性。但是,这种论断的前提是税收全部转嫁给消费者,厂商没有承担税收。如果厂商承担部分税收,那么间接税的累退性会减弱。同时,如果考虑到终生消费的话,一个人的全部所得要花出去,间接税就会接近于比例税。还要考虑到,间接税是我国政府筹集财政收入的最主要工具,如果政府将取得的财政收入用于扶贫、公共卫生等支出,那么它又在支出一端体现出公平分配效应。然而,这种效应非常难以测度,它在追求严谨的学术论文中一般是看不到的。
 
  就我国的税制而言,它的调节收入分配效果的确弱,但是这并不必然意味着要强化税制的调节收入分配功能。因为在强化它的调节收入分配功能的同时,很有可能弱化它的筹集财政收入功能,最终从更宏观的角度看,反而由于财政收入下降抑制了调节收入分配效果。
 
  至于税收的调节经济运行功能,差别征税的确会影响经济,但是如果运用不当,那么就会在扶持一个产业或一个部门的同时,破坏了整体公平竞争环境,导致市场竞争赛地坑坑洼洼。当然,谨慎使用税收优惠政策并不是说绝对不需要税收优惠,而是说要慎重,否则,一旦对某些产业予以优惠的话,再想取消就比较困难。因为“凡情予以则喜,夺之则怒”,给优惠容易,取消的话就要求享有优惠者放弃既得利益,就要做更多的说服工作。
 
  四、通过国有企业支撑财政不是长久之计
 
  在财力吃紧的当下,很多人自然想到了要通过提高国有企业上缴利润比例来弥补。而且,这也符合国家战略安排。在 2013 年党的十八届三中全会时,提出 2020 年要提高国有资本收益上缴公共财政的比例到 30%。2019 年全国国有资本经营预算收入 3960 亿元,同比增长 36.3%,完成预算 117.65%,可以说正加速向目标靠近。实际上,在改革开放前和改革开放后一段时间内,国有企业上缴利润是财政的重要收入来源,有学者因此提出“国有企业财政”这一概念。政府以所有者身份取得国有资本收益,并对所得收益进行分配,这有什么不好?
 
  然而,再深入想一下,国有企业利润来自哪里?如果国有企业是处于公平竞争的市场环境,那么让国有企业上缴利润就降低国有企业的市场竞争力,最终会让国有企业淘汰出局。如果国有企业利润来自垄断,那么垄断利润本身就意味着下游行业的成本。实际上,在中国历史上,自汉朝采取盐铁专营政策以来,历朝历代政府普遍采取控制资源、生产和流动来取得收入的做法。它在保障政府财力的同时,又不可避免地破坏市场公平竞争环境。当然,在当前形势下,提高国有企业上缴利润比例有其合理性,但是同时要做的工作是加快国有企业改革步伐,发展混合所有制经济,最大限度激发市场活力。
 
  五、提高财政透明度、加强财政预算审查是财政提质增效的最好办法
 
  中央经济工作会议为 2020 年财政政策定下基调,强调财政要“大力提质增效”“更加注重结构调整,坚决压缩一般性支出,做好重点领域保障,支持基层保工资、保运转、保基本民生。”在财政收支缺口增大的背景下,更要强调财政提质增效、让财政资金发挥最大效益。但是,还应该看到,通过调整财政支出结构、强力压缩某些财政支出规模,这只是让财政提质增效的治标的方法,治本的方法是提高财政透明度,加强对财政预算的审查和监督。之所以这么说,这要从财政支出效率两个角度谈起。
 
  财政支出效率来自两方面:使用效率和配置效率。使用效率指在财政资金使用过程中,最大限度避免浪费。配置效率指财政资金要根据支出项目的优先等级进行合理排序。如果财政透明度不高,如果以人大为代表的预算审查和监督机构的工作力度不足,社会就无法有效地监督政府的收支活动,无法判断财政资金的配置合理与否,并且容易滋生腐败和浪费现象。我国财政预算由粗到细分为类、款、项、目,但是在公布预算及执行情况时,往往公布的是比较笼统的大类支出。人们常说,市场是“看不见的手”,政府是“看得见的手”,要让政府看得见,首先就得先让预算看得见。在有效的预算监督下,在广泛的预算讨论下,财政提质增效才得以可能。
 
  六、财政改革最终落脚到现代治理观念和方式的变革
 
  财政改革需要有准确的财政定位,党的十八届三中全会以来,将财政定为“财政是国家治理的基础和重要支柱”,这无疑是一个很高的定位,也是符合中国特色社会主义运行规律的财政定位。但是笔者认为,切莫将国家治理等同于政府治理,现代社会各种非政府组织蓬勃发展,它们在社会治理中起到了非常重要的作用。正像习近平主席所讲,“一切治理活动都要尊重人民主体地位,尊重人民首创精神,拜人民为师。”财政在财政资金运动中,会将政府与社会联结在一起,要激发双方的积极性才能推动更好的国家治理。
 
  财政的本质在于提供公共物品和公共服务以满足社会公共需要,而社会公共需要并不必然全部由政府来满足。在经济社会转型期,社会对公共物品和服务需求迅速增长,但是政府受财力制约,不可能完全满足社会对公共物品的要求。理论上,公共物品分为纯公共物品、俱乐部物品和拥挤性物品,现实中非常纯粹的公共物品是比较少的,私人部门或社会组织实质上在俱乐部物品和拥挤性物品提供上具有一定的优势。在这次湖北抗疫行动中,我们可以看到大量民营企业、非政府组织、志愿者积极参与行动,并且有时会在某些方面展示出比较优势来。
 
  随着经济社会发展,人们的需求也会逐渐发生变化。在经济高速增长阶段,财政的重要作用在于提供外部性强的公共物品,如铁路、高速公路等,而在经济发展到较高阶段时,人们对教育、医疗、养老、公共卫生的需要会增长,如果完全由政府提供相应的公共物品和公共服务,那么财政总有一天会不堪重负。
 
  著名经济学家阿西莫格鲁看到了世界范围内越是发达国家税负越重的现象,他提出一个概念“共识性强政府”,认为财政收支规模大小本身不是问题,关键在于它是否在广泛的社会共识基础上运行,强大政府需要强大财政,而强大财政需要强大社会共识支撑。如何能够增强社会共识呢?那就需要让社会感觉到:财政花出的钱是合理的,财政花出的钱比私人部门花钱更有效益。
 
  认识到这一点,财政就要积极实施一系列有助于政府与社会深度合作的改革。例如,在税制改革上,要通过个人所得税、房地产税改革、税收优惠制度改革等,深入税收嵌入社会的程度;在预算制度建设上,吸引公众参与,例如参与式预算本身就是实行社会主义民主的试验田;在财政支出制度上,要吸引社会参与公共事业,例如运用PPP模式释放出社会资本的活力;在地方税建设上,要强调基于受益税原则而不是生产税原则的地方税系设置,这会使得地方政府能够更好地回应当地居民需求。
 
  在以上六点认识下的财政改革会增强财政免疫力,但是并不是否认当前财政政策的合理性。它们的差别在于逻辑起点不同,高山之树盘根错节,它的成长逻辑自然不能基于平地而论。总之,财政政策调整和财政制度改革同等重要,要让财政之树生长健旺,既要修剪枝叶,也要固本培基。
 
 作者:吕冰洋,中国社会科学院大学税务硕士研究生学术导师,中国人民大学财政金融学院教授。
 
  文章来源:《财政科学》,2020年第4期。

 

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