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朱青:防控“新冠肺炎”疫情的财税政策研究
浏览次数: 发布时间:2020年4月23日
 
  突如其来的“新冠肺炎”疫情对我国宏观经济的平稳运行特别是对中小企业的经营以及就业都会产生较大的影响。在这场防控疫情的斗争中,财政税收政策将发挥重要的作用,但无论是减税还是增支都将会加大财政的赤字率。在2020年这个特殊时期,国家可以考虑突破3%的财政赤字率,但从长期来看,未来也不应该搞结构性赤字,因为这将导致巨大的政府债务。为了应对疫情,国家应当在加大宏观政策调节的力度、加大对公共卫生领域的投入、缓解企业经营困难以及实施好就业优先政策方面出台相应的财税政策。
 
  关键词:新冠肺炎 财政赤字率 财税政策
 
  突如其来的“新冠肺炎”疫情目前正肆虐于华夏大地,它不仅给人民群众的身体健康造成了一定的威胁,而且也对国民经济造成了较大的冲击。面对疫情的来袭,党中央、国务院及时部署,动员社会各界力量防控疫情的蔓延,并确保疫情冲击下社会稳定和经济平稳运行。在危机的形势下,财税部门也亟须出台一些切实可行的措施加以应对。
 
  “新冠肺炎”疫情对宏观经济运行产生的冲击
 
  我国宏观经济运行自2012年以来就面临比较大的下行压力,经济增长率从2012年的7.9%下降到2019年的6.1%。疫情的发生,对今年的经济增速还会造成一定的负面影响。“新冠肺炎”作为一种空气传染性疾病,它对交通、旅游、住宿、餐饮、娱乐等体验性消费行业的影响最大,目前已造成这些行业的营业额大幅度下降,例如一些大中型的餐饮企业每日的营业额也还不到疫情发生前的20%。由于疫情发生后人流和物流都受到了一定的限制,批发零售等其它第三产业甚至第二产业的正常经营也受到了不同程度的影响。鉴于事态的发展,国际卫生组织已将这次疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”(PHEIC),这对今年我国的出口势必也会产生一定不利的影响。当然,从拉动经济增长的“三驾马车”的角度来看,这次疫情对消费尤其是其中的服务消费冲击最大,而服务消费目前对经济增长的贡献率远大于“非典”时期。例如,2004年最终消费支出对经济增长的贡献率为42.9%,2019年该比重上升到57.8%;而近些年来我国的服务消费又有了长足的发展。根据国家统计局发布的数据,2019年全国居民人均消费支出中,生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健、其他用品及服务的支出占比已达到47.3%,比2015年提高了7个百分点。基于上述经济结构的变化,“新冠肺炎”疫情对经济增长的抑制作用不可小觑。
 
  这次疫情对宏观经济影响的第二个方面就是就业。第三产业云集了大量的小微企业,而且多为劳动密集型企业,吸纳了大量的就业人员,其中在体验性消费行业的城镇私营企业和个体工商户中就业的职工就达4000多万人,占城镇私营企业和个体工商户就业人数总和的将近20%。如果这次疫情不能很快结束,将会有大量的小微企业难以再支撑下去,“稳就业”将面临巨大的挑战。而就业不仅关系到民生,也关系到社会的稳定。2020年2月12日中央政治局常务委员会召开会议(以下简称“政治局常委会”),明确提出“要以更大力度实施好就业优先政策,完善支持中小微企业的财税、金融、社保等政策”。也就是说,实施就业优先政策要打一套“组合拳”,要通过财税、金融、社保“三管齐下”的综合治理才行。不过,由于金融信贷本身具有偿还性的属性,其在帮助营业额大面积减收的企业时就显得有点力不从心。而社保特别是其中的养老、医疗在目前面临收支矛盾较大的情况下再出台“降费”的政策,很可能会加大财政一般预算对其的补助力度(2019年该补助已将近一般预算总支出的8%),最终还是要由财政兜底。可见,要以更大力度实施好就业优先政策,主要还是要靠财税政策,即以财税为主,金融、社保为辅。
 
  财政赤字率突破3%的问题
 
  防控疫情以财税政策为主,无论是减税还是增支,其结果一定会加大财政一般预算的收支缺口,从而提高赤字率(赤字占GDP的比重)。过去,我们在赤字率上一直有一个“紧箍咒”,即预算赤字不能超过GDP的3%,所以近些年来我国的赤字率一直低于这个比例,最高时(2016年)也仅为2.93%,2019年为2.78%。其实,3%的赤字率并不是财政学界的一个“铁律”,它是当年(1991年)欧盟通过的《欧洲经济和货币联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》,简称《马约》)中对加入欧元区的欧盟成员国规定的两大财政纪律之一(另一条纪律为政府债务余额占GDP的比率不能超过60%),目的是约束欧元区国家为弥补赤字而过多发债(欧元债),防止干扰和抬高欧元区的市场利率。因为当时欧盟成员国的赤字率普遍较高,如1994年希腊为10%,意大利为9.2%,芬兰为6.4%,西班牙为6.3%,法国为5.8%,奥地利为5%,只有爱尔兰和德国低于3%,分别为1.7%和2.4%。如果欧盟对希望加入欧元区的成员国赤字率不加以约束,允许其在发行政府债务问题上各行其是,而这些国家本国货币消失后都要以欧元发债,这样就会影响整个欧元区的市场利率。财政赤字率过高,导致政府债务规模过大,从而就要抬高市场利率。而欧元区的市场利率应当由设在德国法兰克福的欧洲中央银行调控,不能由各成员国干扰,这就是欧盟当时规定财政纪律的初衷。至于为什么把赤字率定在3%,这主要是欧盟的两架马车(德国和法国)当时相互妥协的结果。但严格的财政纪律又会捆住各国财政政策的手脚,所以《马约》和以后的《稳定和增长公约》都规定欧元区国家在偶然性的特殊情况下可以不受3%赤字率的约束。这种特殊情况包括:一是该国发生了不可控的事件,其对政府的财政状况产生了很大的影响;二是发生了严重的经济衰退,需要政府加大赤字规模以刺激经济增长。例如,据OECD统计,法国在2009年为了应对2008年爆发的国际金融危机,将政府的赤字率提高到7.2%,2017年才降到了3%以内(2.8%);爱尔兰2009年的赤字率甚至高达13.8%;就连财政政策一向比较谨慎的德国,其2009年的赤字率也突破了3%,为3.2%,2010年更上升到4.4%,但2011年经济复苏后随即就降到了0.9%。可见,3%的财政赤字率并不是我们应当死守的一道防线,何况连欧元区的国家在危机时刻也都打破常规,突破3%赤字率的限制,那么我们在当前“要更好发挥积极的财政政策作用”的背景下为什么还要恪守这个3%呢?
 
  当然,在财政赤字问题上我们确实不应该搞结构性赤字(即在宏观经济总体平衡状况下安排的财政赤字),在经济下行期间临时性地安排一些周期性赤字,这在理论上是说得通的,也是各国的普遍做法。结构性赤字,特别是长期实行结构性赤字,很可能会使政府陷入沉重的债务负担。所以我们主张2020年在防控“新冠肺炎”疫情的特殊时期赤字率突破3%,并不意味着鼓励财政今后年年多搞赤字。因为多搞赤字就要多发债,而目前我国一般预算的债务负担率(各级政府一般预算的债务余额占GDP的比重)已达30%;加上地方专项债,债务负担率已略高于40%。这个债务负担率基本上相当于瑞士的水平(2018年为41.1%),比主要发达国家都低很多,如2018年各级政府的债务负担率,日本为237%,希腊为193%,意大利为147%,葡萄牙为138%,美国为136%,法国为122%,比利时为118%,英国为116%。但同时也要看到,我国地方政府还有较多的隐性负债,据国泰君安证券研究所的研究,其规模在2018年约为34万亿元,占GDP的37%。如果把这部分隐性负债也考虑进去,我国各级政府的债务总规模已达80%左右,作为一个发展中国家,这个债务规模已相当可观。如果再连年搞大规模的财政赤字,很可能就会像日本一样承受巨大的债务。例如,1980年,日本各级政府的债务负担率只有50%,但30多年后就高达近240%。另外,政府发债还有一个付息的问题,政府要在预算里安排这笔债务服务的支出。债务规模越大,这部分开支占预算支出的比例也就越大。例如,2019年,我国一般预算支出中利息支出占3.5%,而2010年这个比例仅为2.05%;特别是中央本级支出中利息支出的占比已高达14%(预算数),比2010年高出4.6个百分点。所以说,未来赤字率长期突破3%财政是难以为继的,但这并不意味着在像今年这种特殊情况下财政还要固守3%的“戒律”。
 
  疫情下稳定宏观经济的财税措施
 
  一旦赤字率可以突破3%,那么财政就可以拿出更多的资金来支持这次防控疫情的战斗。接下来,就是财政的钱花在哪?政治局常委会对防控疫情的财税政策提出了明确要求。
 
  (一)财政应助力加大宏观政策调节力度
 
  政治局常委会明确提出,“要加大宏观政策调节力度,针对疫情带来的影响,研究制定相应政策措施”。宏观政策调节,主要是调节总需求与总供给之间的关系,其着力点应当放在消费、投资和出口“三驾马车”方面。财政和金融是宏观调节的重要手段,尤其是在疫情加重的经济下行趋势下,财政政策可以发挥积极的调节作用。特别是在投资领域,财政因资金规模大、使用期限长等优势,更能够“大显身手”。近些年,我国经济增速下滑的一个重要原因是投资增速不断下降,2012年固定资产投资增速为20.3%,2019年增速下跌到5.4%。据统计,2008年至2012年,全社会固定资产投资年平均增速为22.3%,而到2013年至2017年期间该比例下降到了6.8%。分析来看,我国固定资产投资增速的下降与政府预算内投资增速的下降不无关系。2008年至2012年,国家预算内投资年平均增长24.3%,而到2013年至2017年期间增速则降到14.8%。在经济下行期间企业不愿意追加投资,房地产投资在“住房不炒”的政策压力下增长空间也有限,这时政府投资就起着十分关键的作用。因此,政治局常委要求,“要聚焦重点领域,优化地方政府专项债券投向,用好中央预算内投资,调动民间投资积极性,加快推动建设一批重大项目”。
 
  政府预算内投资过去的重点往往是“铁公机”,今后要向与人民生活密切相关的领域倾斜,比如医院和医疗机构。我国是一个拥有14亿人口的大国,过去一直存在着“缺医少药”的问题。近些年情况有所好转,但与人民群众的就医需求相比仍存在着供给不足的问题。特别是人口老化,对医疗机构和医疗人员提出了更多需求。但近些年,我国的公立医院不仅没有增加,反而从2013年的13396个减少到2018年的12032个。据世界卫生组织的统计,我国每一万人中医生的人数是17.8,而这个比例发达国家远远高于我国,例如日本是24.1,美国是25.9,英国是28.1,法国是32.3,韩国是36.4,德国是42.1,瑞典是54。今后,财政在扩大投资、积极参与宏观调控的过程中,应当把卫生健康领域作为一个投资的重点。
 
  (二)财政要加大公共卫生领域的投入
 
  政治局常委会指出:要“加大资金投入,保障好各地疫情防控资金需要”。为了防控疫情,政府势必要加大在医疗卫生人员、医疗物资采购、患者治疗以及社区防控等方面的开支,而这些资金投入主要都来自于政府的一般预算。一般预算中的卫生健康支出,主要包括各级政府对公立医院、基层医疗卫生机构、公共卫生、突发公共卫生事件应急处理、中医药、行政事业单位医疗、医疗救助等方面的财政拨款,它是这次防控疫情的重要资金来源。2019年,我国卫生健康支出占一般预算总支出的7.03%,该比重比2003年“非典”时的4.53%提高了不少,占GDP的比重也从2003年的0.81%上升到2019年的1.69%。应当说,“非典”以后党和国家对加大卫生健康领域的投入是十分重视的。但从增速看,由于2012年“营改增”以后宏观税负(税收占GDP的比重)开始不断下降,一般预算收入占GDP的比重也从2012年的21.76%下降到2019年的19.21%,影响了一般预算的开支规模,其中卫生健康支出的增速也出现了下滑。例如,2004年到2011年,一般预算中卫生健康支出年平均增速为25.6%,而在2012年到2019年期间,该项支出年平均增速仅为12.9%。特别是在卫生健康支出方面,我国还存在着重医疗轻防疫的问题。例如,2012年至2018年,财政对公立医院的拨款年均增长14.6%,但用于疾病预防控制机构的开支年均增长率不到11%。另外,与发达国家相比,我国政府卫生健康支出占财政支出的比重以及占GDP的比重也是偏低的。根据世界卫生组织(WHO)提供的数字,2017年各级政府的卫生支出占财政支出的比重为:澳大利亚17.8%,比利时15.3%,加拿大19.3%,丹麦16.6%,法国15.5%,德国19.9%,意大利13.4%,日本23.6%,瑞典和英国18.7%,美国22.5%。上述国家各级政府卫生支出占GDP的比重分别为:澳大利亚6.3%,比利时8%,加拿大7.8%,丹麦8.5%,法国和德国8.7%,意大利6.5%,日本和瑞典9.2%,英国7.6%,美国8.6%。而我国这两个比例分别为9.1%和2.9%。当然,我国还属于发展中国家,人均GDP还比较低,不能完全跟发达国家简单相比,这里只是找出差距,并看到今后财政支出结构的发展方向。特别是这次疫情再次向我们提示,公共卫生关系到人民群众的生命安全和国家社会经济的稳定,国家必须随着经济的发展而不断提高在这个领域的资金投入。事实上,一些经济欠发达的国家也都比较重视公共卫生的开支,比如古巴,政府卫生支出占财政支出和GDP的比重分别为15.9%和10.5%,智利17.7%和4.5%,秘鲁14.9%和3.2%,南非13.3%和4.4%,突尼斯13.6%和4.1%。
 
  (三)财税政策要让企业有获得感
 
  政治局常委会提出,“要继续研究出台阶段性、有针对性的减税降费措施,缓解企业经营困难”。这里的阶段性,就是要针对这次疫情出台减税降费政策,这种政策要有一定的时效性;而针对性就是要有的放矢,无论是减税还是补助,都不能撒胡椒面,必须要有靶向性,好钢使在刀刃上,使财税政策真正能解决企业的经营困难。
 
  目前,国家已经在这方面出台了一些政策,但随着这场斗争的不断深入,国家还应当陆续推出一些更加有效、并让企业有更多获得感的财税措施。鉴于目前受灾情影响较大的企业其营业收入和利润都大幅度下降,无论是增值税还是企业所得税的减免税政策都很难发挥预期的效果,所以当前政府应主打财政(支出)政策而不是税收政策。当然,政府在税收政策领域也不能无所作为,最应当采取的措施就是完善增值税期末留抵退税的政策。我们知道,餐饮、住宿、旅游、娱乐等企业其增值税的缴纳往往存在“低征高扣”的问题,即征税率为6%、扣税率为13%或9%(外购农产品),所以,这类企业不仅一般不缴纳增值税,而且往往还有较大的期末留抵税额。如果规定这类企业免增值税,则企业就没有什么获得感。但如果规定给予其期末留抵税额退税,这就相当于财政给予企业一定的补贴,企业就可以获得“真金白银”的好处。目前,国家税务总局公告2019年第20号已规定自2019年4月1日起试行增值税期末留抵税额退税的制度,但退税也只办理所属期在2019年4月以后的税款,在此之前留抵的进项税额都不能享受退税政策。根据调查,在这种退税条件下,有些餐饮企业期末留抵税额至多能够享受15%左右的退税。如果能把退税税款的所属期提前一些,例如提前到2018年5月(即增值税第一次降税率的月份),将会大大缓解上述企业的资金压力。此外,临时性地降低与企业经营规模无关的房产税和城镇土地使用税,也可以有效减轻企业的负担。
 
  (四)财税要服务于就业优先政策
 
  政治局常委会提出,“要以更大力度实施好就业优先政策,完善支持中小微企业的财税、金融、社保等政策”。落实就业优先政策,就需要企业不裁员,不解雇职工。这样,企业就要在没有正常营收的情况下继续给职工发工资,继续缴纳社会保险费,其受到的资金压力可想而知。很多不能“活下去”的小微企业就是因为这个原因而走向清算倒闭。这时,如果财政能给它们搭一把手,可能就有“救命之恩”,等疫情过去企业经营恢复正常以后它们又可以缴纳税费,给予国家“涌泉相报”。目前财政可以从以下两个方面精准出手:一是对不裁员的小微企业给予工资补贴,可以根据企业职工人数,按照本地区上一年度社会平均工资的一定比例(如40%)给予企业补贴;二是减免受灾情影响较大的小微企业2020年第一和第二季度的社保缴费,减免比例由各地根据本地区社保基金以及一般预算的收支情况而定,例如东南沿海地区用工多,社保基金相对也宽裕,就可以多减免一些;而东北等社保基金收支缺口较大的地区,其减免的社保缴费可由中央财政给予专项转移支付。总之,在这个关键时期,财政要与企业尤其是受灾严重的小微企业同呼吸共命运,确保打赢这场疫情防控的人民战争。
 
  作者:朱  青,中国社会科学院大学税务硕士研究生学术导师,中国人民大学财政金融学院教授。
来源:财政研究。
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