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国务院发展研究中心研究员倪红日在“减税降费背景下的税收与经济社会发展”主题论坛发言
浏览次数: 发布时间:2019年6月28日
 

各位老师、同学:

    感谢中国社会科学院研究生院邀请我来参加这次研讨会。此次学术研讨会的主题我个人觉得非常好,它包含了很多可以来研究的角度。我选定的角度是“力争减税降费与税收经济增长的良性循环”。

    对于此次会议主题,我认为至少可以有两种理解:一种理解是,在当前短期内研究分析全面减税降费的效应。短期之内,减税降费对于企业营商环境来讲是确实有好处的;但是从另外一种理解来看,中长期内减税降费政策与税收经济增长究竟是什么关系,两者之间是否会形成良性循环,两者是否可持续的,以上问题是没有标准答案的。短期来看比较简单,但是从中长期来看我认为是一个很复杂的问题。

    我认为,从中长期来看,减税降费与税收经济增长会出现三种可能情景。这三种情景我只是做了一些定量分析,也有一些实务分析,但实际上这个问题对于我们在座的研究生来说是大有可研究之处的。

    第一种情景是形成减税降费与税收经济平稳增长的良性循环。根据国务院发展研究中心和国家一些主要智库的研究,根据国际的经验,包括中国在内的追赶型国家的经济会在高速增长二三十年之后出现增速的下降,这是世界上追赶型国家的共同特性或规律。中国三十年的高速经济增长现在要转向中高速经济增长甚至到中速增长状态,即经济的下行不是周期性的波动,而是持续地转到高质量的中速增长,则经济增速是一直下降的。这种情景有几个标志:税收增长率下降并基本保持与GDP增长率同步或者略低的水平;宏观税负有所降低,总体基本稳定;企业和纳税人的税费负担只减不增;经济和税收增长率在可控区间运行;政府财政运行平稳,财政赤字和政府债务率处于可控制的水平。从实证角度来看,中国的税收增长率从1995年到2012年基本上都是两位数增长,而在2013年以后逐渐转为了一位数增长。2018年根据国家统计局公布的数据,税收增长率是8.3%。所以整个税收增长率的变化是比较明显的。

    税收占GDP的比重从2014年开始下降,2017年降至17.5%。这里的税收是窄口径的税收,不包括社保税。引用人民大学教授吕冰洋教授的最近一篇研究,他论证了整个政府收入占经济比重从2013年开始下降。他的口径要宽一点,加上了社保费。吕冰洋从微观角度收集了3600家上市公司的数据,分大中小型企业进行了研究。他的结论为,企业的税收负担从2013年开始呈现下降趋势。此外,很多报道都有共识性的判断,即近五年来国企和民企上市公司整体税负水平都呈现下降趋势。从以上的实证分析可以看到,从2012年逐步加大力度的减税政策已经形成了政府宏观税负和企业实际税负双降的政策效应。从宏观经济运行情况来看,GDP增长率正在由高速增长平稳地向中高速增长速度转换。经济转型正在顺利推进,结构调整取得明显成效。这里值得注意的是,我个人认为在今年全面实行2万亿的加大力度的减税降费之前,已经初步显示减税政策对税收和经济增长出现良性循环的迹象。我们可以看出,在降税以后过了一年左右,即17、18年,税收收入的累计同比回到了一个比较高的程度,现在又开始下降。我们希望税收和经济增长要形成一种良性循环,它的轨迹应该是基本稳定在一个水平的同时上下波动,这能够达到“放水养鱼”的愿望。

    第二种情景是减税降费与税收经济增长的非良性循环,即重蹈日美贸易摩擦带给日本财政经济的覆辙。它的主要标志就是经济不断降到低速增长水平;政府赤字与债务率不断提高,经济和税收增长处于不理想的低速增长状态,形成减税与经济税收增长的恶性循环。这个问题我已经想研究很久,借这次机会我将很多数据稍微进行了一些整理。我们可以看到,这种非良性的循环在日本出现的结果就是经济增长速度在不断下降。根据日本内务府的数据,日本年均经济增长率在90年代降到了1.67%的水平,2000年到2016年年均经济增长率降到了0.84%。21世纪以来,日本经济增长实际是在低速增长与负增长之间徘徊。根据OECD网站的数据我们可以发现,90年代初日本政府债务占GDP比重只有90%左右,现在其比重已经是全球第一,将近240%,所以目前日本迫不得已要提高税率。第二种情景以日本作为一种样板,它实际上形成了一种经济低速增长与政府债务负担不断提高的非良性循环状态,债务率非常高。

    第三种情景实际介于情景一和情景二之间,是一种次优或者次劣的状态。现实当中一般不可能出现两种极端情况,但有可能在良性循环和非良性循环两个极端之间变化。越接近良性循环这端的,可以称作次优状态;越接近非良性循环这端的,可以称作次劣状态。我个人认为这里可以进行量化分析,在座的研究生、博士生可以进行深入的研究。

    总体来看,这三种情形会形成一种不是非常精确的、非量化的,而是描述性的状态。现在在中美持久贸易战的状态之下,在中国经济转型的前提之下,中国经济现状不是周期性的经济增长率下降的问题,而是趋势性的、是由高速增长转向高质量增长过程当中的速度调整。

    从中长期发展的眼光来看,我们要防止陷入情景二,起码要保持在情景三状态,力争达到情景一。为此未来的5到10年、乃至10到15年,中国的财税政策采取宽松政策的可能性是大于采取紧缩性的政策的可能性的。在这种情况之下,我们需要在政策上做很多准备,包括预期性的准备和一些政策把握性的准备。如果我们能够实现积极财税政策与税收经济增长的良性循环,这将对宏观经济管理的恩理论和实践做出历史性的贡献;一旦我们无法实现良性循环,也可能陷入到非良性循环当中,则中国经济的发展前景非常不理想。

    在政策把握方面,我个人觉得想要达到一种良性循环,需要在经济增长率、财政赤字率、政府债务率、减税降费规模和利息率之间寻求最佳平衡点。 这几者之间的平衡点主要需要处理几个问题:第一,从中长期来看,减税降费的财税政策应该和政府赤字率和债务率之间进行综合考虑。我个人认为今年的预算和减税规模是做了综合考虑的,但整个规模还有待今年下半年到明年上半年的观察。尤其是制造业增值税下调三个百分点的操作究竟会带来什么影响,我认为还有待观察。 从理论上来讲,拉弗曲线提供的是一个哲理,但没有给出一个量的概念。寻求量的最佳点的过程是要根据各国的具体情况、通过不断的实践才能得出的,而现在并没有一个标准的答案。所以我认为在寻求这个量的最佳点的时候,采用微调无疑是更慎重一些的;第二,就经济增长率与财税政策之间关系的政策把握来说,我认为比较理想的状态是财政收入增长保持与经济增长基本同步,或者是略高一点和略低一点的关系。实际上我们原来超收的部分比较多,减税一直在减超收部分。而现在究竟应保持在什么尺度,确实需要进行一定的量化分析;第三,就利率与政府债务之间的关系的政策把握来说,政府债务的可持续性与利率水平有密切关系。传统理论和观点认为,只要名义利率水平低于名义GDP增长率,政府债务就是是可持续的。

    我个人认为我选定的这个角度大有理论和实证研究的余地和空间,如果研究成功的话,有可能为我们现代的经济学理论上作出一定的贡献。为此我针对上面的分析提出三点建议:第一,从中长期考虑,为了争取达到经济税收与减税降费的良性循环,所需要的宏观经济环境是逐步实现经济的高速增长向高质量增长的转变。即对于减税降费政策在企业降成本中的作用不能低估,也不能高估。因为企业运营和生存的前提是市场和订单。放水养鱼的关键是池子有多大。池子足够大的时候,放水可以起到养鱼的作用;如果池子变小了,那么放水后鱼能不能养大就很难说。因此减税政策需要与其他宏观政策工具共同协调发挥作用;第二,在运用减税降费政策的过程中,需要把握好扩大财政赤字和政府债务规模的“度”,尽可能避免大力度或者持续性地在供给侧使用减税政策,在需求侧扩大财政支出的政策组合。通过分析日本的资料,我认为日本现在之所以掉入了非良性循环的情景,很重要的一点原因是它在使用财税政策的时候使用的是一边减税一边扩大财政支出赤字的方法,这样的政策组合是非常危险的。今年的预算和中央的决策还是在一边减税、一边控制财政支出,所以我认为还是比较合适的,但是降税的量还有待考察;第三,适时把握和调整减税降费政策的力度,而且要考虑政策空间——即财政赤字率和政府债务率的控制。

     由于时间关系,我的发言到此结束。以上的讨论欢迎大家批评指正,谢谢。 

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