中国社会科学院研究生院 专业学位教育网
 
 
 
 
 
 
特别推荐 | 贾康:房地产税出台的时间判断及其影响
浏览次数: 作者:原创: 贾康 贾康学术平台 9月22日   发布时间:2018年10月8日
 

   作者:中国社会科学院税务硕士教育中心学术导师 贾康

(本文系根据贾康先生2018年9月18日在中国房地产企业发展高峰论坛上的发言整理)

    

    谢谢主持人,尊敬的各位领导,各位嘉宾,各位专家,各位朋友,大家好!会议给我出的题目是“房地产税出台的时间判断及影响”,我一开始觉得这个题目很简单,似乎说5分钟就行了,结果拉了一个提纲,发现居然要排列出10个要点,简单向各位做个汇报。

    第一,先明确一下概念。严谨地说,房地产税至少要分广义、狭义两个不同的视角来给它下定义。和房地产相关的所有的税收,合在一起是广义的房地产税,我们现在大家约定俗成的,在房地产论坛上,在中央“60条”文件里所说的加快房地产税立法的这种场合,说的是狭义的房地产税,专指住房的保有或者持有环节上,每年都要征收的这样一个税种。这是过去长期在中国本土上不存在的一个税,后来曾有了模拟空转,当时叫“物业税”的“模拟空转”,跟实际生活没有发生具体运行上的影响。到后来又有了动真格的,就是上海、重庆两地的试点,当时称为房产税的试点,因为过去已经有关于房产税明确的法律规定,全国人大授权国务院,可以具体规定它的一些实施细则,国务院在指导改革中间运用这种授权,同意上海、重庆两地做这个试点。

    第二,关于狭义概念的房地产税,中央给出的指导精神。自己多年研究下来,我注意到凡是中央形成的白纸黑字文件,指导意见一直是清楚的,就是要推进这个改革。最权威的,是十八大之后,最高决策层推出全面改革顶层规划式的“60条”这个指导的文件,里面明确要求“加快房地产税立法并适时推进改革”。但到现实生活中,怎么样加快,一直是难题。从三中全会到现在又过了这么多年,并没有看到加快。什么时候要出台呢?那么就要先看什么时候能够按照税收法定这个非常明确的要求,启动这个房地产税的立法。在很长一段时间里,有时风声来了,有时风声又过去了,这个时间点一直是不清晰的。

    第三,看今年这方面的动态。要特别强调,今年两会上,本来有一个可以称之为在中国改革过程中史无前例清晰的官方信息,使大家感受到,有关部门已经在考虑年内启动这个立法了。这个姿态当时看得相当清楚。但是很有意思的是,过了两会以后,拖了几个月,人大给出的后面一个信息,变成了“在年内或后续年度内”启动这个房地产税立法。再过了几个月,现在最新的权威说法,是在本届人大履职的“5年内”启动房地产税立法。具体时间段,包括在今年剩下的几个月时间里,是5年内,拖到后面的4年里,也都是5年内,实际上已把这个事情从一个短期内大家感觉要做的事情,推展到是在中期、甚至长期才能具体启动立法的这样一个选择了。一旦启动以后会怎么样?我国相关的立法程序是非常清楚的:首先以一审为标志启动立法,一定要推到二审、三审,而前面有一些争议非常激烈的立法事项,是推到四审才最后得以审议通过的。比如说我国《预算法》的修订,是拖了十多年,一直到四审,最后才尘埃落定。已经考虑的一些税制改革,比如燃油税,本来要动了,又感觉时机不对头,就一直等了十多年,等到觉得新的时机基本成熟了,才真正付诸实施的。所以,这个方面的不确定性,现在我们确实也必须承认。什么时候启动,不好说,以后什么时候走完程序,就更不好预测了。当然,我们也可以结合中国的体制特点说,大家都有感受的是,如果最高决策层有一个十分明确的时间要求,那可能就会对整个过程起主导作用了。有时候,我们可能隐隐绰绰听到,传来传去的说法,说最高领导人意向出来了,过几天又似乎没有得到证实。所有官方渠道,从来不正式给出关于房地产税的领导人指示信息,我们只能通过另外一些间接的信息来源作推测,这种推测的不确定性,也是显而易见的。

    第四,假设启动了一审,会怎么做?一定要征求社会方方面面的意见。我们已经看到,今年个人所得税新的一轮修订,要征求社会意见。正式立一个法,更得征求意见。把讨内部论了多少年的房地产税草案公之于世以后,在广泛征求意见的过程中,值得特别强调:一定要有非常认真、周到、细致准备后举行的听证会。这种听证会在现代资讯条件下,一定应事先就向社会提供信息,届时电视广播直播。这个税收早已引起了广泛关注,已经有多少轮的社会热议,到开听证会时候,是大家一起来听取听证会上各派观点的论据,那就不能是咱们网上看到的那些跳脚骂人的情绪化宣泄了,一定是要把自己的主张、思路、意见建议的要点,尽可能地以说理的方式,力求令人信服的方式表达出来。实际上这是中国社会很好按照“走向共和”的取向推进现代化的一个在现实生活中的机制——这个听证会的机制如果能够结合一审以后的立法过程,它的正面效应是应该充分肯定的。而且我认为,中央所说的2020年前,要抓紧把“税收法定”落到中国所有的正税都必须有法这种情况上,这种听证会应该是常规标配,至少把老百姓特别关注的重点税制改革的事情和相关立法的事情,都要配上听证会的方式。那么房地产税一审之后要开听证会,要搜集和征求各方意见,有关部门再讨论,再往后推到二审、三审,什么时候能够最后达到审议通过?依过去的经验,一个正税的立法过程,是要按一年左右来做安排的,一年内完成一审、二审、三审,那已是相当不容易的。如果有激烈的争议,举棋不定,要拖到四审;如果僵持不下,没有最高决策层特定的什么指示,也不排除一拖多少年。拖到下一个五年,这种情况也不能排除。

    第五,假设最终审议通过了,将是个什么样的执行情况?现在已明确的原则,是充分授权,分步实施。“充分授权”指的是中央向地方政府授权,充分授权地方以后,分步实施,就是大家不用齐步走,地方自己决定辖区之内是不是马上启动,或者等以后再讲。如果从中央授权分步实施这样的原则来看,我个人认为,假设真的通过了这样一个可执行的房地产税法,现在凡是“930新政”覆盖的这些以行政方式一直推到非常极端的限购、限贷、限价这些管制手段,拼命压制楼市、房市成交价往上走的这些城市,当然就应该在充分授权之下第一批来执行这个税法,争取用经济手段去置换和替代原来已经产生非常明显的副作用、已经在误伤很多的刚需和改善性需求的那些不好的、我说已经带着荒唐意味的行政性手段。最新的所谓“摇号”,把老百姓拖到赌博式的机制里,那根本不是长久之计。这一轮赌了,谁接到天上砸下的大馅饼,欢天喜地,剩下更多的人不高兴,但似乎还心存希望,但哪里知道开发商的积极性早就没有了,以后一定是有效供给越收越紧的,这绝对不是一个正常社会、正常国家在这方面的健康机制。所以假设税法通过了以后,930新政覆盖的这些城市,要赶快按照新的可执行的税法执行。

    第六,高度关注这个事情的公众,在这方面要观察什么?前面说的这么多不确定性背景下,老百姓,当然也包括我们研究人士和业界人士,第一重要的环节,应是盯着什么时候正式启动一审。其次,立法启动以后,意见、建议、争议的情况会怎么展开。第三,官方关于推进这个立法过程的口风是怎么表达的。那个时候我们就相对好估计审议通过在节奏上会是怎么样,前景上能够大概估计一个时间段,比如是比较短的时间,一两年?还是中期的三年左右?甚至看着不乐观,超过五年、八年都有可能——那时才好做具体一些的判断。

    第七,还要追问一下,为什么对大家都关心的这个重要立法问题,中央要求加快,它却总是不如意。显然这个税牵动千家万户,触动既得利益,在我们专业人士所称的税收必然产生公众对它的厌恶这方面,它是最明显的。它是一种直接税。“税收厌恶”在直接税的表现上,涉及的不光是流量,还涉及存量,涉及大家特别看重的恒产。那么具体考察一下社会上各种人,极端的情况是手上有几十套、甚至几百套房的房叔、房婶、房姐,他们肯定不愿意有这样一个税,因为他们手上拿这些房子本没有压力,持有没有成本,可以非常从容地考虑怎么处理手上这些存量房产。一旦有税,那时候他就有紧迫感了,每年都得交——房主是必须完税的,那个时候他们就要受到前所未有的税负压力,肯定是不高兴的。第二,没有房的人怎么样?一般没房的人应该高兴啊。不对,我观察,很多没有房的人,包括年轻白领,也包括一些夹心层的人,他们都在自己心目中迫切期待着收入上升以后一定要买一个自己的产权房,进而如果他们想到有产权房以后要考虑交不交税,也会非常反对。但是终究也有一些人明白,如果社会上有了这个税以后,可能更容易在市场上以相对低的价格,买到自己想买的产权房——那是另外一种情况。大多数的社会成员,反而非常容易跟着有房的人一起反对开征这个税收。再往更开阔的眼界来看,假定现在并不是手上有很多的房子、但是自己已经住上了豪宅,有了很好的第一居所、还有改善房的这些比较成功的人士,他们肯定也是不想承担这个税负的,这也是人之常情。跟着要讲体制内的这些人怎么样?大多数的体制内官员,接触下来我知道从中央到地方,在这些年他们是在白+黑、5+2、辛辛苦苦不受劳动法保护工作的过程中,心里有一个安慰,最得实惠的是房改以后于好地段分得了一个以很低代价持有的好房子,一百多平米(在地方上面积更大),还有由于种种机会,不是搞什么可直接指责的歪门邪道,就是有了不一般的机会,以集资建房的方式或者其他政策允许的方式,又有了改善房,甚至很多地方实权部门还可以走完程序、拿到地皮以后,以集资方式实际上按照官本位分大中小户型分给大家第三套房。这些体制内的官员如果从一般倾向来说,也是会抵制这个房地产税推出的,因为这是实际的利益考量。当然,他们反对,有很多的话是拐着弯说出来的。我在这些年参加讨论的场合,一直到最高的常委级——我注意到,即使到了常委级,同样有领导同志拐着弯儿提反对意见,他不是说这个税的方向不对,而是强调要审慎,防范风险,再研究研究,这些都很容易把这个事儿往后推的。所以,说来说去这么多不同定位的社会成员,都不想推动这个税,可见难度是非常大的。现在为什么出现要求加快又加快不了,本来年内要启动又推到5年之内,无非还是重复原来这个过程。

    第八,那应该怎么办呢?我觉得还是要推动理性的交流讨论,进一步澄清一些疑点。我已经谈了很多的基本观点,也挨了不少的骂,但我觉得还是要全面鼓励交流,鼓励大家以理性的方式来论证自己的思路和主张,以利澄清疑点,凝聚共识。在这里面我想借此机会强调一点,我虽然力主这个税是势在必行,另像樊纲教授,非常有影响的经济学家,他在这方面也一直是清晰、坚定地支持这个税是势在必行要推出的,但是我们都认为,不能照搬美国的最典型的那个普遍征收模式。那样征税的成本确实很低,效果好,但是在中国国情之下社会难以接受,必须考虑处理非常棘手、非常复杂的那个免税部分,我称之为“第一单位扣除”的问题。怎么样具体设计,那就比较复杂了,要权衡利弊:按人均多少平米,信息可支撑,但会带来很尴尬的情况;扣第一套房,它会带来很明显的悬殊,40平米算第一套,400平米也算第一套,而且它会引发离婚潮;是不是能再宽松一点?如果最后宽松到单亲家庭扣第一套房,双亲家庭扣前两套房,实际上比较普遍的情况就是从第三套房开始征收。我觉得这样社会上的可接受度会非常明显地提高。能不能走向共和,寻求最大公约数,最后找到这样一个初始框架里社会可接受的一个具体设计,这就是要讲道理去引导的。咱们现在怎么说,都是在说空话,关键是进入立法过程以后,怎样对这个事情形成基本共识。一定是先建框架,由粗到细,以后相对从容地动态优化它,细化它。

    第九,要说到影响即此税未来的影响。理论上讲,第一,房地产健康发展方面它会起压舱促稳的作用。第二,优化中国的收入再分配和财产配置的再分配,总体上降低社会综合而言的税收痛苦,这个效应一定是正面的:因为那时候更多由有支付能力的人去交税,跟消费大众在间接税为主的框架之下给国库做主要贡献那个税负的痛苦,是不可以同日而语的,对于全社会来说,这是更和谐的。第三,它会配合政府职能转换,来落实对于中国搞市场经济至关重要的分税制,支持我们构建地方税体系,理顺中央、地方财政财力关系,促进长治久安。第四,它还会倒逼中国的民主化和法治化。千家万户作为纳税人,自然而然就要盯着地方政府:我交了钱以后你怎么用,公共参与会发自内心,更多地从社区、地方基层开始,发展公共参与,这就是民主化;而大家一起讲规矩,这就是法治化。政府钱从哪里来,怎么来,用到哪里去,怎么用,越来越透明,越来越有公众参与,越来越接受公众监督和绩效的考评与问责,这不就是现代化吗?而且这方面的进步意义怎么估计都不会过高。这些未来的影响,是理论上所说的至少四大方面。具体影响:如果没有完成立法的时候,在预期方面我前面说的第一条,已经在开始引导行为:这几年凡是风声紧的时候,都听说不少的房子以较低价格进入市场交易。客观上也有第四条的作用,就是促进民意表达——当然现在比较遗憾,主要还是在网上,在一些咱们今天这样的讨论场合。另外两条,必须在开始执行这样的税法之后,才会体现出怎么优化再分配,怎么使地方政府的职能转变和以地方税体系支撑我们与市场经济相匹配的分税制。

    最后一点:我的简要结论。我认为走向现代国家,中国必须建立现代税制,中央说得非常清晰的“逐渐提高直接税比重”,这个改革任务当然是非常具有挑战性的,但是这个方向一定是正确的,显然是我们必须坚持的。房地产税初始的方案需要审慎,这有充分的道理——甚至有人说处理不好中国要天下大乱,对这个说法只能从它的内核上来理解,不能由此把我们要改革这个事儿吓住了:就是要审慎,要注意防范风险,要注意开始建立框架时它的可行性,要处理好复杂的免税部分,即我所称的“第一单位扣除部分”这个问题。大家一起来寻求最大公约数。

    总之,这个税制改革任务既然势在必行,如果我们一起来考虑,出以公心的话,就应该大家一起来充分交流,以立法求同存异先建框架,共同面对这样一个中国现代化之路上历史性的考验。

    我这些看法请各位批评指正。谢谢大家! 

 

 

贾 康 介 绍

 

第十一届、十二届全国政协委员、政协经济委员会委员,华夏新供给经济学研究院首席经济学家,中国财政科学研究院研究员、博导,中国财政学会顾问,中国财政学会PPP专业委员会主任委员,国家发改委PPP专家库专家委员会成员,中国社会科学院研究生院税务硕士教育中心学术导师,北京市等多地人民政府咨询委员,北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作(被媒体称之为“中南海问策”)。担任201018日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目,到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年,主编《新供给:经济学理论的中国创新》,发起成立“华夏新供给经济学研究院新供给经济学50人论坛”(任首任院长、首任秘书长),2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革:新供给简明读本》、以及《中国的坎:如何跨越“中等收入陷阱”(获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”),2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给:创新发展,攻坚突破》、《构建现代治理基础:中国财税体制改革40年》等。根据《中国社会科学评估》公布的2006~2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大数据统计分析,贾康先生的发文量(398篇),总被引频次(4231次)和总下载频次(204115次)均列第一位,综合指数3429,遥居第一,是经济学核心作者中的代表性学者。

 

关闭 >
中国社会科学院研究生院税务硕士(MT)教育中心 版权所有